자본시장 불공정거래는 자본시장법을 위반하여 증권, 파생상품을 거래하거나 거래 상대방을 속여 부당한 이득을 취하는 일체의 거래로서 행정상, 형사상 제재의 대상이 되는 행위를 의미한다. 자본시장 불공정거래에는 앞에서 본 미공개중요정보 이용행위, 시세조종행위, 부정거래행위, 시장질서교란행위, 공매도 제한규정 위반행위, 임원∙주요주주의 주식 소유상황 보고의무 위반행위, 주식 등의 대량보유 보고의무(소위 5% Rule) 위반행위, 장내파생상품의 대량보유 보고의무 위반행위 및 각종 신고∙공시의무 위반 등이 포함된다.

자본시장 불공정거래는 대체로 자본시장 감독, 감시 업무를 담당하는 금융감독원, 금융위원회의 행정조사가 먼저 이루어진다. 금융감독원, 금융위원회의 행정조사에서 불공정거래로 인정되면 형벌법규 위반 사안은 검찰에 고발, 통보하고, 그 외의 사안은 과징금∙과태료 부과, 증권발행제한, 시정명령, 경고 조치를 취한다.

구체적인 금융감독원, 금융위원회의 불공정거래 조사, 처리 절차는 다음과 같다.

□ 불공정거래 조사 단서

금융위원회의 불공정거래 조사는 통상 금융감독원의 불공정거래 인지와 한국거래소의 불공정거래 혐의 통보로 시작된다.

금융위원회의 지도∙감독에 따라 금융기관을 검사∙감독하는 금융감독원은 내부 공시∙회계 감독부서의 통보, 검찰 등 행정기관의 조사요청, 민원인 제보, 공시‧뉴스∙풍문 감시를 통해 불공정거래를 인지한다.

한국거래소 시장감시위원회는 증권시장과 파생상품시장 이상거래 심리, 회원 감리를 통해 불공정거래 혐의를 포착하면 그 내용을 금융위원회(금융감독원)와 검찰에 통보하고 있다. 자본시장 불공정거래 조사에 필요한 물적 시스템과 인적 전문성을 보유한 한국거래소의 불공정거래 혐의 통보는 불공정거래 조사에 가장 중요한 단서가 된다.

<혐의 유형별 한국거래소 혐의통보(금융위원회, 검찰) 실적> (단위 : 건, %)

출처 : 한국거래소 2017. 3. 2.자 보도자료 “2016년도 불공정거래 발생 종목의 특징 분석”

한국거래소의 불공정거래 혐의 통보를 포함하여 2014년부터 2016년까지 금융감독원에 접수된 불공정거래 사건의 조사 단서별, 시장별 현황은 다음과 같다.

<금융감독원 불공정거래 사건 접수현황> (단위 : 건)

출처 : 금융감독원 2017. 1. 25.자 보도자료 “2016년 자본시장 불공정거래 조사현황 및 투자 유의사항”

□ 사건 분류 및 담당

접수된 불공정거래 사건의 분류는 증권선물위원회, 금융위원회, 금융감독원, 한국거래소 임직원으로 구성된 불공정거래 조사∙심리기관협의회가 담당한다. 조사∙심리기관협의회는 불공정거래의 규모, 방법, 사회적 파장 등을 기준으로 일반사건, 중요사건, 중대사건 및 긴급사건으로 분류한다.

불공정거래 조사∙심리기관협의회에서 일반사건으로 분류된 불공정거래는 금융감독원 자본시장조사국에서 담당하고, 중요사건으로 분류된 불공정거래는 금융위원회 자본시장조사단이 담당한다.

한편, 일반적인 불공정거래 조사 절차는 금융감독원, 금융위원회의 사건 조사 내용을 기초로 증권선물위원회가 조치 내용을 심의, 의결한 후 검찰 고발∙통보가 이루어지지만 수사기관의 신속한 수사가 필요한 “긴급사건”이나 수사기관의 강제수사가 필요한 “중대사건”으로 판단되면 금융감독원, 금융위원회가 사건을 조사하지 않고 곧바로 검찰에 통보한다. 이를 패스트트랙(Fast Track)이라고 한다.

결국 자본시장의 불공정거래 조사는 검찰이 긴급사건과 중대사건을, 금융위원회 자본시장조사단이 중요사건을, 금융감독원 자본시장조사국이 일반사건을 담당하는 체계다.

□ 불공정거래 조사

금융위원회 자본시장조사단과 금융감독원 자본시장조사국의 불공정거래 조사는 혐의자, 관계인을 대상으로 ① 진술서, 장부, 서류, 기타 물건의 제출 요구, ② 출석요구, ③ 문답조사, ④ 현장조사, ⑤ 금융거래 추적, ⑥ 압수∙수색, ⑦ 통신사실조회, 출국금지 등 특별사법경찰관리의 직무 수행 방식으로 이루어진다.

① 진술서, 장부, 서류, 기타 물건의 제출 요구 : 진술서 제출 요구는 불공정거래 조사사항에 관한 사실과 상황에 대하여 혐의자, 관계인의 진술서를 제출 받는 조사 방식이며, 장부, 서류, 기타 물건의 제출 요구는 객관적인 자료 수집을 위하여 혐의자, 관계인에게 장부, 서류, 기타 물건을 제출 받는 조사 방식이다.

② 출석요구 : 출석요구는 불공정거래 조사 사항에 관한 증언을 받기 위하여 혐의자, 관계인에게 출석을 요구하는 조사 방식이다.

출석요구는 혐의 입증을 위한 문답조사 목적으로 이루어지지만, 피조사자 입장에서는 억울한 부분에 대하여 소명할 수 있는 기회이기도 하므로 적극적으로 응할 필요가 있다. 특히 위법 혐의가 있음에도 정당한 사유 없이 출석요구에 불응할 경우에는 체포, 압수∙수색 등 수사기관의 강제수사가 개시될 수 있다.

③ 문답조사 : 출석한 혐의자, 관계인과 대면하여 불공정거래 사실과 관련한 질문을 하고, 답변을 청취한 후 문답서의 형태로 기록‧관리하는 조사 방식이다. 문답조사는 자본시장법에 근거한 임의적 행정조사로서 수사기관에 수사의 단서를 제공하기 위한 사실관계 파악 절차라는 점에서 형사소송법에 근거한 수사절차와 구별된다. 하급심 법원은 불공정거래 혐의자에 대한 금융감독원의 문답조사는 수사기관의 적법한 수사가 아니어서 위법수집증거로서 증거능력이 없다고 판단하였다.

④ 현장조사 : 현장조사는 혐의자, 관계인의 사무소 또는 사업장에 찾아가 업무, 장부, 서류, 물건을 조사하는 방법이다. 현장조사를 실시하는 때에는 금융위원회가 발부한 조사명령서와 증표를 휴대∙제시하여야 한다.

⑤ 금융거래추적 : 금융감독원, 금융위원회는 불공정거래 조사에 필요한 경우 금융투자업자, 한국거래소를 비롯한 금융투자업 관계기관에 조사에 필요한 금융거래자료 제출을 요구할 수 있다.

⑥ 압수, 수색 : 금융위원회는 불공정거래 조사를 위하여 필요한 경우 법관으로부터 영장을 발부 받아 물건을 압수하거나 사업장을 수색할 수 있다(자본시장법 제 427조). 불공정거래 조사 관련 금융위원회의 압수∙수색 권한은 자본시장법이 시행된 2009년 이전부터 제도화 되었으나, 수사 인력 등의 문제로 활용되지 못하다가 자본시장조사단의 출범 이후인 2015년 최초로 이용되기 시작하여 점차 활용도를 높여가고 있다.

⑦ 통신사실조회, 출국금지 등 특별사법경찰관리의 직무 : 2016년 개정된 『사법경찰관리의 직무를 수행할 자와 그 직무범위에 관한 법률』에 따르면, 금융위원회에 근무하며 자본시장 불공정거래 조사∙단속 등에 관한 사무에 종사하는 국가공무원은 금융위원회 위원장의 제청과 관할 지방검찰청검사장의 지명으로 특별사법경찰관 또는 특별사법경찰리의 직무를 수행한다. 하지만 금융위원회 소속 공무원이 특별사법경찰관이나 특별사법경찰리로 지명되면 금융위원회 조사에 검사의 수사지휘를 받아야 한다는 껄끄러운 문제가 발생하여 적극적으로 활용되지 못하고 있다.

□ 처리의견서 및 조사결과처리안 작성

금융위원회 자본시장조사단과 금융감독원 자본시장조사국은 불공정거래 조사결과를 토대로 조사의 범위, 조사의 전말, 위법행위자, 위법사실, 처리의견 등을 기재한 처리의견서 및 조사결과처리안을 작성한다.

□ 조치예정 사전통지

금융감독원, 금융위원회는 불공정거래 조사결과 『자본시장조사 업무규정』에 따라 조치할 경우 조치예정일 10일 전까지 당사자에게 조치의 제목, 조치 원인사실과 조치내용 및 법적 근거, 의견 제출에 관한 사항을 통지한다. 다만, 조사한 사안을 수사기관에 고발‧통보하거나 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 조치할 필요한 경우에는 사전통지를 아니할 수 있다.

□ 자본시장조사심의위원회 심의

자본시장조사심의위원회(이하 “자조심”)는 증권선물위원회의 자문기구로서 금융위원회 자본시장조사단과 금융감독원 자본시장조사국이 작성한 불공정거래행위 처리의견서 및 조사결과처리안을 심의한다.

자조심 위원은 ① 증권선물위원회 상임위원(자조심 의장), ② 금융위원회 자본시장국장 또는 금융위원회 3급 이상 공무원 중에서 금융위원회 위원장이 지명하는 1명, ③ 금융위원회 법률자문관, 감독원 공시∙조사 담당 부원장보, ④ 금융관련법령에 전문지식을 보유하거나 증권∙선물에 관한 학식과 경험을 보유한 변호사, 교수 등 전문가 중에서 증권선물위원회 위원장이 위촉하는 3인, ⑤ 자본시장조사단 조사담당관으로 구성한다.

자조심 회의는 재적위원 3분의 2 이상의 출석으로 성립하고 출석위원 과반수의 찬성으로 의결한다. 다만, 가부동수인 경우에는 의장이 결정한다.

자본시장조사단 책임자 또는 금융감독원 사건담당부서 책임자는 자조심 회의에 출석하여 위원의 질문에 답변할 수 있으며, 자조심이 필요하다고 인정하는 때에는 조사담당자 기타 참고인을 출석시켜 의견을 진술하게 할 수 있다.

□ 증권선물위원회 심의, 의결

자조심의 심의를 거친 처리의견서 및 조사결과처리안은 증권선물위원회의 심의, 의결을 거쳐 확정된다. 증권선물위원회는 위원장 1명을 포함한 5명의 위원으로 구성하며, 3명 이상의 찬성으로 의결한다.

한편, 증권의 발행 및 유통 규제와 관련한 처리안 중 ① 5억원을 초과하는 과징금의 부과, ② 1개월 이상의 업무 전부 정지, ③ 지점, 영업소 폐쇄조치 등 중요 사안은 금융위원회에서 의결한다.

□ 조치내용 및 불복방법

금융위원회는 확정된 처리의견서 및 조사결과처리안에 따라 수사기관에 고발 또는 통보, 과징금∙과태료 부과, 증권발행제한, 시정명령을 할 수 있으며, 금융투자업자 임직원에 대해서도 징계 또는 징계요구, 주의∙경고 등의 조치를 할 수 있다.

① 고발∙수사기관 통보 : 조사결과 형사처벌에 해당하는 불공정거래 사실이 발견되면 원칙적으로 혐의자를 수사기관에 고발 또는 통보하며, 자본시장법 위반사항이 아닌 횡령∙배임 등 다른 법규 위반사항이 발견되면 그 내용을 수사기관에 제공한다.

② 과징금 부과 : 조사결과 공시의무 위반 및 시장질서교란행위 금지규정 위반이 인정되면 원칙적으로 다른 조치에 우선하여 과징금을 부과한다. 다만, 공시의무 위반 및 시장질서교란행위 사건에 장내파생상품의 대량보유 보고의무 위반행위, 미공개중요정보 이용행위, 시세조종행위, 부정거래행위 혐의가 있다고 인정하는 경우에는 검찰총장에게 그 내용을 통보하여야 하고, 검찰총장이 혐의자를 소추하기 위하여 관련 정보를 요구하면 해당 정보를 제공할 수 있다.

증권신고서, 공개매수신고서 공시의무 위반의 경우에는 당해 법인뿐만 아니라 당해 법인의 대표이사 등 개인에게도 과징금을 부과할 수 있다.

③ 과태료 부과 : 금융위원회는 조사결과 ‘자본시장법상 허용되지 아니하는 방법으로 상장증권을 공매도하거나 그 위탁 또는 수탁을 한 경우’나 ‘차입공매도 순보유잔고를 보고하지 아니하거나 순보유잔고 보고에 관하여 거짓의 기재 또는 표시를 한 경우’에는 과태료를 부과한다.

④ 증권발행 제한 : 금융위원회는 증권신고서, 투자설명서, 사업보고서 관련 공시의무 위반행위에 대하여 특정한 사유(최대주주 및 경영진의 실질적인 교체 후 기업회생절차 진행, 상장폐지 등)가 있으면 과징금 부과 대신 증권발행 제한조치를 할 수 있다.

⑤ 금융투자업자 및 그 임직원에 대한 징계 : 금융위원회는 불공정거래 행위자가 금융투자업자 또는 그 임원인 경우에는 직접 징계를 할 수 있으며, 금융투자업자 직원인 경우에는 금융투자업자에게 징계를 요구할 수 있다.

⑥ 기타 행정조치 : 금융위원회는 조사결과 불공정거래가 인정되나, 위반 정도가 경미하다고 판단되면 시정명령, 경고∙주의 조치를 취하고 있다.

금융감독원, 금융위원회는 2016년 총 172건의 불공정거래 사건을 조사∙종결하였는데, 172건 중 104건을 검찰에 고발∙통보하였고, 45건을 자체적으로 행정조치(과징금 부과 등) 하였다.

<금융위원회의 불공정거래 사건 조치현황> (단위 : 건)

출처 : 금융감독원 2017. 1. 25.자 보도자료 “2016년 자본시장 불공정거래 조사현황 및 투자 유의사항”

이러한 금융위원회의 조치에 불복하는 자는 조치를 고지 받은 날로부터 30일 이내에 이의신청을 할 수 있고, 처분성 조치에 대하여는 처분을 안 날로부터 90일 이내에 행정심판, 행정소송을 제기할 수 있다.