임재관 서산시의원(전 서산시의회 의장)
3. 각종 대표제와 선거구제의 비교
(1) 소결
대표제란 대표결정방식 또는 의원정수배분방법을 말하고, 선거구제라함은 선거인단을 지역단위로 분할하는 방식을 말하며, 대표제와 선거구제는 대략 표리 관계에 있습니다. 세게 각국의 선출방식을 보면, 소선거구제-다수대표제·중선거구제-다수대표제·대선거구제-다수대표제·대선거구제-소수대표제·대선거구제(전국구)-비례대표제 혼합투표제 등으로 분류할 수 있습니다. 중선거구제는 일본에서 종래 시행된 바 있으나, 지금은 포기한 선거제도 입니다. 다수대표제는 다수 득표자만이 대표자를 낼 수 있으며 소수파는 대표자를 내는 것이 거의 불가능한 방법을 말합니다. 소수대표제는 다수당이 의석을 독점화하는 불공평을 시정하기 위해서 소수당에게도 국회에 있어서의 최소한의 대표를 보장하게 하기 위해 소수당에게 유리한 선거제도 입니다.
(2) 소선거구 다수대표제
일반적으로 다수대표제는 소선거구제(선거구당 1인)를 취하고 있습니다. 다수대표제에는 상대적으로 다수를 얻은 사람이 당선되는 ‘상대적 다수대표제’와 투표자의 과반수 이상의 득표를 얻은 자를 당선자로 하는 ‘절대적 다수대표제’로 나누어지고 있습니다. 다수대표제는 양당제를 통한 정치적 안정을 구축함으로써 안정된 정국을 이끌어 나갈 수 있다는 장점을 가지고 있으나, 지나친 사표의 발생으로 인하여 유권자의 투표가치가 선거결과에 정확히 반영하지 못하는 결정적인 단점을 안고 있고, 그 결과 표에서 이기고 의석에서 지는 Bias현상, 즉 정당 득표율과 의석확보간에 불균형을 초래 할 수 있습니다. 뿐만 아니라 다수대표제는 현대적인 산업사회의 진전에 따른 다원화된 유권자의 의사가 의회에 반영하지 못 한다는 것이 문제점으로 지적되고 있습니다. 특히, 우리의 경우 새로운 정치세력의 창출이 어려워 정치개혁의 장애가 되고 있는 것이 현실입니다.
(3) 중선거구제 다수대표제
소선거구제 다수대표제의 문제점을 해소시킬 수 있는 방안으로 1선거구에서 2-5인을 선출하는 방식을 생각해 볼 수 있습니다. 그런데 1선거구에서 2인을 선출하는 방식은 기득권을 가진 기존 정치세력이 의회를 분점하게 되어 새로운 정치세력의 의회로의 진입을 매우 어렵게 만들기 때문에 이 제도는 1선거구 3-4인을 기본으로 삼고 인구 이외의 사유로 인하여 불가피하게 달리 선거구를 결정해야 하는 경우에만 1·2·5인을 선출하기도 합니다. 신진세력의 의회로의 진입을 가능하게 하는 이 제도의 장점을 살리기 위해서는 정당이 해당 선거구의 국회의원 수와 같은 수의 후보자를 공천하는 복수공천제를 막아야 합니다. 일본의 중건거구제가 실패한 것도 이러한 복수공천제를 채택함으로서 계파에 기초한 파벌정치와 계파관리에 소요되는 엄청난 규모의 정치비용 그리고 정치비용 조달을 위한 정경유착 등을 가져왔기 때문이라 생각됩니다.
(4) 대선거구 다수대표제
이 제도는 1선거구에서 6-10인의 의원을 선출하는 방식으로, 여기서는 상당히 많은 후보자가 생겨나게 되어 유권자가 충분히 후보자를 알기 어려운 상황이 초래 될 수 있어 국민의 투표권행사를 왜곡시킬 수 있습니다. 또한 이러한 대선거구제도에서는 복수 공천을 허용 할 수밖에 없는데, 그렇게 되면 후보자간의 경쟁이 아니라 정당간의 싸움이 되어 지역구 선거의 성질이 변질될 수 있습니다. 또한 복수공천이 가 능하게 됨으로써 공천을 둘러싸고 계파간에 분열이 치열해질 것은 물론 계파의 관리를 위하여 막대한 돈이 동원될 것이라 생각합니다.
(5) 비례대표제
(가) 비례대표제의 개념
비례대표제는 다수대표제나 소수대표제가 다수나 소수에게 부당하게 유리한 결과를 가져오는 것을 시정하기 위하여 고안된 제도로써 소수와 다수를 불문하고, 각 정치세력의 지지도(득표율)에 비례하여 국회의원의 의석을 배분하는 선거제도를 말합니다.
(나) 비례대표의 장·단점
A. 장점
비례대표제는 유권자의 투표가치를 평등하게 취급하고 정확하게 반영한다는 점(사표방지)에서 참다운 선거권의 평등을 보장하고 대의제 민주주의에 부합하는 장점을 가지고 있습니다. 뿐만 아니라 소수에게도 의회진출의 기회를 줌으로써 신진세력이 의회에 진출하여 정치개혁을 이룰 수 있는 토대가 마련될 수 있고, 다양한 국 민의 여론을 반영할 수 있으며 소수자보호의 민주정치원리에도 부합합니다. 그리고 비례대표제는 정당정치 발전에도 기여하고, 특히 비례대표제도에서는 선거구를 전국구로 단일화하기 때문에 선거와 지방과의 관계가 멀어져 지역감정을 차단시킬 수 있는 장점도 가지고 있습니다.
B. 단점
비례대표제는 군소정당이 난립을 초래할 위험성이 있고, 기술적으로 시행하기 어려운 점이 있으며, 선거인과 국회의원 간에 정당이 개입함으로써 어느 정도 직접선거의 원칙에 모순될 수 있는 단점이 있습니다. 특히, 비례대표제는 정당제도가 정착되어 있을 것을 전제로 합니다. 정당이 민주화 되고 대중화될 경우에만 정당들이 여론을 수렴하여 국민의 정치의사를 형성하고, 정책개발과 대결로 정치 메카니즘을 합리적으로 작동시킬 수 있기 때문입니다. 그러나 정당제도가 정착되지 못한 상태에서 비례대표제는 공천권자인 당수의 권한을 강화시켜주고, 공천권을 둘러싸고 계파별로 정치거래가 이루어질 것이며 공천을 받기 위한 검은 돈 거래가 불보듯 뻔하다 생각 합니다. 이로 인해 정당은 선거직을 정치적 상품으로 판매한 독과점 기 업으로 나타나게 됩니다. 따라서 비례대표제가 가지고 있는 순기능 측면도 있지만 정당이 민주화·대중화 되지 못한 정치현실에서는 오히려 역기능을 가져올 수 있습니다.
(6) 혼합투표제
이상과 같은 비례대표제의 단점에도 불구하고 비례대표제는 다수대표제보다 훨씬 합리적이고 또한 민주적이기 때문에 비례대표제의 단점을 교정하고 장점을 살리면서 소선거구 다수대표제와 결합시키는혼합대표제가 요청되기도 합니다. 특히 독일식의 혼합형은 먼저 정당별 득표율에 따라 각 정당의 의석수를 먼저 확정해 놓고 지역구 의석과 전국구 의석이 결정되게 하는 것으로서 제도 전체가 기본적으로 비례대표제의 성격을 가지지만, 비례대표제의 단점인 인물대표성과 지역대표성을 동시에 살릴 수 있습니다.
(7) 연동형비례대표제
연동형 비례대표제는 비례대표 득표비율을 각 정당의 총 의석수와 일치시키는 제도입니다. (반영률 100%)
(예)
* 총 300명을 선출하는 국회의원 선거에서 무소속 의원 10명이 당 선된 경우 290명을 기준으로 시작.
- A 정당이 지역구에서 100인의 당선자를 배출하고, 비례득표율이 40%인 경우
290석의 40%인 116석을 보장해 주기 위해 A정당에 비례대표 16석을 배분해 주어 A정당의 총 의석은 116석이 됩니다.
(8) 준연동형비례대표제
우리나라는 기존 선거제도에서 정당 득표율과 의석 점유율 사이의 불일치가 큰 폭으로 나타나고 지역별로 특정 정당이 그 지역의 의석 대부분을 독점하는 현상이 지속되는 등 기존 단순 병립식 비례대표제도가 지역주의 정당 체제를 극복하는 데 장애가 된다고 보고 정당의 국회의원 의석수가 해당 정당의 비례대표 국회의원 선거 득표비율과 연동될 수 있도록 비례대표 의석배분방식을 개선할 필요성에 거대 정 당도 공감하면서 논의가 지속되어 왔었습니다. 우여곡절 끝에 21대 선을 앞둔 2019년 12월 27일 연동형과 단순비례대표 방식을 절충한 준연동형 비례대표제를 골자로 한 <공직선거법>개정안이 통과 되었습니다. 2020년 1월 14일부터 개정 시행되는 <공직선거법>(법률 제16864호)에 의하면 국회의원 정수는 300명으로 정하고, 지역구 253석과 비례대표제 47석으로 구분한 뒤 비례대표 47석 가운데 30석을 상한으로 연동률 50%를 적용하고, 나머지 17석은 기존 방식과 같이 정당 득표율에 따라 단순 배분하는 방식을 택하고 있습니다.
(사례) 지역구(253석)·비례대표(47석)로 선출되는 경우
A 정당이 지역구에서 100석을 차지하고 정당득표율이 40%인 경우
B 정당이 지역구에서 53석을 차지하고 정당득표율이 30%인 경우
C 정당이 지역구에서 100석을 차지하고 정당득표율이 30%인 경우
연동형에 따른 비례의석부터 계산하면, 비례대표 47석 중 30석만 연동형비례 의석 수이고, 나머지 17석은 정당투표율대로 배분해서 의석수를 배분합니다.
A 정당 : 득표율 40%니 300석의 120석이고, 그 중 지역구 100석을 제외한 20석· 연동률이 50%니 10석.
B 정당 : 위와 같은 방법으로 18석.
C 정당 : 300석의 30%는 90석인데, 이미 지역구가 100석을 차지했으니 연동형비 례대표 의석은 못 받습니다.
그러면 총 28석이 나옵니다. 남은 2석은 득표율 소수점이 큰 순서대로 배분하는데, 소수점이 다 없으니 A 당·B 당에 각1석씩 더 배분합니다.
이제 나머지 17석입니다. 나머지 17석은 기존 병립형으로 배분합니다.
A 정당 : 17×0.4 = 6.8
B 정당 : 17×0.3 = 5.1
C 정당 : 17×0.3 = 5.1
남은 1석은 소수점이 큰 정당이니 A정당이 차지합니다.
따라서 총 의석은
A 정당 : 100+11+7 = 118석.
B 정당 : 53+19+5 = 77석.
C 정당 : 100+5 = 105석으로 구성됩니다.